Entwicklung der öffentlichen Schulden in der Bundesrepublik (1950–2002)

Quelle: http://www.bmgs.bund.de/download/statistiken/stat2004/Stb1_27.xls

Eine vollständige Privatisierung verschiedener Bereiche ist aber nicht immer die beste Lösung. Die Versorgungssituation der gesamten Bevölkerung könnte so langfristig durch das Rentabilitätsstreben der Unternehmer bedroht werden. Strukturschwache, ländliche Regionen ohne Industrie könnten so bei einer vollständigen Liberalisierung leicht nicht mehr mit Strom, Wasser, Bildungseinrichtungen oder Verkehrsinfrastruktur versorgt werden. Die Privatwirtschaft wird solche Gebiete mangels Gewinnaussichten nicht mehr bei ihrem Angebot berücksichtigen. Beispielsweise ist der Abbau bei der Post vor Ort bereits spürbar. Gleichzeitig fehlt den öffentlichen Haushalten die notwendige fachliche Qualifikation, preislich wettbewerbsgerechte und qualitativ hochwertige Infrastrukturdienstleistungen bereitzustellen.

Um dies zu verhindern und dennoch die staatlichen Finanzen zu schonen und das Effizienzpotential auszuschöpfen, ist das Modell des Public Private Partnership (PPP) ein neuer Ansatz zur Lösung dieses Dilemmas. PPP stellt eine neue innovative Zusammenarbeit zwischen Wirtschaft und Verwaltung bei Investitionen in öffentlichen Projekten dar. Sie bietet den öffentlichen Verwaltungen von Bund, Ländern und Gemeinden die Möglichkeit, Aufgaben besser lösen und sich gleichzeitig auf ihre Kernaufgaben konzentrieren zu können. Dadurch soll eine Verwaltungsmodernisierung erreicht werden. Kein Bereich der öffentlichen Verwaltung bleibt außen vor:

Das koordinierte Zusammenwirken zwischen privaten und öffentlichen Stellen in einer Allianz kann Verzögerungen bei Infrastrukturprojekten vermeiden. Zusätzlich wird die Finanzierung von Vorhaben im optimalen Einklang von Qualität, Grundversorgung, Innovativität und Preiswürdigkeit gewährleistet. Fehlentscheidungen wird vorgebeugt, indem Projekte die für die Privatwirtschaft unrentabel sind, nicht realisiert werden. So sollen Mehrausgaben bei den Transaktionskosten (Machbarkeitsstudie, Beratung, Ausschreibung) durch Einsparungen bei den Baukosten, der Bauzeit und beim Betrieb der Anlagen kompensiert werden. Ein durch langfristige vertragliche Absicherung dauerhafter beidseitiger Nutzen zwischen Wirtschaft und Staat wird angestrebt:

Grundschema und Vorteile des PPP

Diese Zusammenarbeit ist ein neuer Weg, die Fachkompetenz der Wirtschaft, dynamische Entwicklungen durch Wettbewerb und die Mobilisierung neuer finanzieller Ressourcen zu kombinieren. PPP hat weder etwas mit Kommerzialisierung der Verwaltung, einem Outsourcing in eine private Gesellschaft in 100%igem Besitz der öffentlichen Hand, noch mit vollständiger Privatisierung zu tun. PPP-Projekte entstehen durch gemeinsame öffentlich-private Gesellschaften mit unterschiedlichem Geschäftsanteilverhältniss oder mittels Gründung privater Projektgesellschaften, welche die Aufgabenerfüllung im öffentlichen Auftrag übernehmen. Neben dieser Organisation des Betriebs kommt der Privatwirtschaft die Aufgabe zu, einen Vorschuss für das öffentliche Projekt zu leisten. Der Staat zahlt dagegen eine Anschubfinanzierung und später Miete bzw. Pacht. Zusätzlich stellt er das Grundstück oder Objekt zur Verfügung. Folgende Abbildung zeigt die wesentlichen Merkmale von PPP-Projekten zwischen den Lösungsansätzen:

Merkmale von PPP-Projekten im Kontext alternativer Finanzierungsmodelle

Quelle: Homepage des Finanzministeriums NRW

Die Finanzierung von PPP-Projekten stellt ein komplexes Geflecht einer Vielzahl von Projektbeteiligten dar. Diese verfolgen alle diverse Eigeninteressen bei ihren Investitionen. Ein Grundschema der Projektbeteiligung von Projektfinanzierungen im Rahmen von PPP-Vorhaben zeigt folgende Abbildung.

Grundschema der Projektbeteiligten einer Projektfinanzierung

Quelle: Homepage des Finanzministerium NRW

Praktische Beispiele sind der Flughafen Düsseldorf (materielle Teilprivatisierung), die Warnowquerung in Rostock oder die Travequerung durch den Herren-Tunnel in Lübeck (Dienstleistungs- bzw. Konzessionsvertrag). Vor allem das Bundesland Nordrein-Westfalen ist Vorreiter für PPP-Projekte. Peer Steinbrück setzte bereits 2001 eine „Task Force PPP“ ein. 2005 läuft wohl das bisher ehrgeizigste Projekt in Offenbach an, bei dem die Sanierung und der Betrieb von über 100 Schulen im PPP-Verfahren ausgeschrieben wurde. Während in Großbritannien bereits seit Ende der 1980er Jahre zu dieser Finanzierungsalternative zurückgegriffen wird, ist dies ein Modell, dass angesichts der international hohen Staatsverschuldung immer mehr verfolgt wird.

Staatsverschuldung im internationalen Vergleich

Quelle: EU-Kommission, nationale Daten

Bernward Krulle, der Chef der internationalen Hochtief-PPP-Sparte bei der Firma Hochtief, schätzt den Investitionsstau bei der Infrastruktur auf 600 bis 700 Milliarden Euro.

PPP-Volumen (abgeschlossene Verträge 2003) in Mrd. Dollar

Quelle: Euro am Sonntag

Die Kritiker argumentieren mit einem erhöhten Pleiterisiko, das schließlich auf den Steuerzahler abgewälzt werden könnte. Die Praxis zeigte bisher, dass derartige Fälle sehr selten vorkommen und im Insolvenzverfahren durch Nachfolgebetreiber übernommen werden. Das Argument der „Veräußerung von Tafelsilber“ kann relativiert werden. Ein Grossteil der Objekte fällt am Ende der Laufzeit an den Staat zurück.

Die Behauptungen von langfristig höheren Kosten sollte nicht unkritisch von der Hand gewiesen werden. So müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllt sein, damit das PPP-Modell als Alternative zum klassischen staatlichen Finanzierungsmodell Erfolg verspricht. Einerseits müssen die Belastungen, die durch Schuldendienst, Zins und Zinseszins entstanden wären, positiv berücksichtigt werden. Zusätzlich fallen die Pensionsansprüche potentieller Staatsdiener weg. Als schwieriger erwiesen sich bisher die Widerstände und Schwerfälligkeit in den Verwaltungen, da alte Gewohnheiten verändert werden sollen. So müssen neue Kernkompetenzen in Wirtschaftlichkeitsrechnung (Investitionsplanung) und Vertrags-Controlling entwickelt werden. Negativ schlägt die Risikoverschiebung auf den Staat zu Buche. So droht bei Fehlentscheidungen und Fehleinschätzungen der Marktlage bzw. des langfristigen Bedarfs eine Lastenverschiebung auf den Steuerzahler. Zusätzlich werden die Handlungsspielräume und Kompetenzen der staatlichen Stellen eingeschränkt. Schließlich besteht die Gefahr einer Kostenverschleierung bzw. Ausgabenausweitung. So neigen Kommunen dazu, dass kurzfristige finanzielle Vorteile höher bewertet werden als langfristige Folgewirkungen. Zusätzlich wird diese Kreditaufnahme des Staates nicht ausgewiesen, wodurch die rechtlichen Grenzen der Kreditaufnahme umgangen werden könnten. Ein Argument des Bundes der Steuerzahler ist zusätzlich, dass eine Belastung, beispielsweise durch eine Gebühr (Tunnel) ohne gleichzeitige Abgaben- bzw. Steuerentlastung, nicht akzeptabel sei. Letztlich zahlen diese Kosten ebenfalls die Steuerzahler. Allerdings ist eine gerechtere Leistungsverrechnung gegeben, wenn man an ausländische Nutzer denkt. Insgesamt wird auch ein Rückgang der Bauleistungen befürchtet, da die finanziellen Mittel der Gebietskörperschaften in dem Jahr der Finanzierung des Projektes in den Haushalt eingebracht werden.

Zusammenfassend ist für den Erfolg eines PPP-Projektes entscheidend, den Anreiz für private Investitionen auf eine umfassende Leistungskontrolle auszudehnen. So sollte eine Gesamtoptimierung angestrengt werden. Das Primärziel muss dabei sein, Qualitätseinbussen, Verzögerungen und Kostenerhöhungen ökonomisch effizient mit Abschlagszahlungen zu sanktionieren und im Gegensatz dazu kostengünstigere, schnellere und bessere Auftragserfüllungen zu belohnen. Eine Lebenszeitoptimierung des Projektes auf der Grundlage einer Wirtschaftlichkeitsprüfung muss die Nutzung und eine Verträglichkeit über eine Dauer von bis zu 30 Jahren zu vertraglich vereinbarten Leistungen gewährleisten.